住所是一个人安身立命的基本的场所，是一个人有安全感的物质保障。
检察系统一般认为行政检察是检察机关在刑事检察以外监督行政的职权活动。(30) 参见苗生明：《新时代检察权的定位、特征与发展趋向》，载《中国法学》2019 年第 6 期，第 232 页。
关键词: 法律监督机关 检察机关 检察权 宪法定位 法制统一 一、问题的提出 自国家监察体制改革以来，有关检察院何去何从之新旧观点甚嚣尘上，检察机关经历新一轮自我定位的危机。(63) 显然，检察机关作为宪法确定的法律监督机关，在纠正大量的行政乱象、防止和减少公职人员职务犯罪上被寄予厚望。此被认为是中国特色违宪审查机制的重要组成部分。(1) 吊诡的是，不论是检察院的存废之争抑或检察权性质的模糊不定，似乎都不足以撼动法律监督机关的宪法定位。法律监督机关之宪法定位规约了检察权行使方式和检 察制度的变革路径，检察权行使方式和检察制度的变革丰富了法律监督的内涵 进而强化了法律监督机关的宪法定位。
(24) 前注 (4)，周新文，第 69 页。四、法律监督机关的规范含义 随着国家监察体制改革和检察制度的发展，法律监督的内涵日渐丰富，但这并非意味着法律监督机关之法律监督可以包罗万象，其不仅要受到宪法规范的约束，也要受到我国基本政治制度和宪制秩序的限制。[50] 参见汪光焘：《关于〈中华人民共和国海岛保护法(草案)〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2010年第1期，第26页。
观察和分析起草部门如何在法律草案说明中援用宪法文本，具有重要的意义。[44]法律起草过程中宪法作为审查标准的情况有两种：一种是提案机关及其内设机构在审查法律草案送审稿时可以依据宪法文本对送审稿的内容进行调整，如1993年《反间谍法》草案送国务院后，审查机关认为将危害国家安全的行为等同于间谍行为并不合适，因此，依据《宪法》第54条将草案名称改为《国家安全法》。[58]在没有正式宪法解释的情况下，起草部门、审议主体和公民个人对于某一宪法文本的内涵极有可能存在不同的理解，进而导致对法律草案合宪性作出不同的判断。[30] 参见李飞：《关于全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释(草案)的说明》，载《全国人大常委会公报》2011年第6期，第585-590页。
全国人大宪法和法律委员会在统一审议法律草案和进行合宪性审查工作的过程中，应当合理利用相关立法背景资料，并提出明确的支持和反对理由，在条件成熟的情况下启动正式的宪法解释程序。[48] 如在1958年制定《户口登记条例》时，起草部门就特别对草案中某些拘束性规定进行了说明，认为这些规定并不是限制公民的居住和迁徙自由，这是因为宪法所规定的自由，是有领导的自由，不是无政府状态。
《立法法》第54条规定：法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。法律草案说明中的宪法判断的效力，是指法律草案说明中宪法判断在法律草案审议过程中以及法律通过后的宪法解释、合宪性审查中对有关机关的拘束力。[4]第二，注重从法律草案的合宪性控制问题，特别是针对法律草案审议过程中合宪性控制的可能性与方法方面展开讨论，特别是法律草案审议过程中合宪性控制的程序、方法和判断标准。[25]以国务院法制部门为例，其重要的职责之一就是承担审查各部门报送国务院的法律法规草案的任务，[26]法律法规草案是否符合宪法是国务院法制部门审查的重要内容。
常务委员会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。[46]2009年全国人大常委会进行了相应的法律清理，对16件法律和法律解释中的有关征用的条款进行了修改，以与宪法规定相一致[47]，在这种情况下，起草部门以宪法修正案为依据，对原有法律规定进行审查，并起草了相应的修改草案，为消除法律与宪法规定不一致的情况奠定了基础。参见李绪鄂：《关于〈中华人民共和国促进科技成果转化法（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》1996年第4期，第387页。另一方面，在法律草案起草阶段，起草部门也可以主动公开法律草案征求意见，相关单位、组织和人员可以依据宪法文本，对法律草案（征求意见稿）的内容提出修改意见和建议，供相关起草部门参考，进而可能影响到法律草案的内容。
如《土地管理法》在1988和2004年修改时，相关部门严格根据相关宪法修正案确定《土地管理法》修正草案的内容。第一，法律起草部门可以在起草活动中主动寻求法律草案的相关宪法依据，确定法律起草的意图、框架和具体条文内容。
[53] 汪家镠：《关于〈中华人民共和国国家通用语言文字法（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2000年第6期，第590页。如在《村民委员会组织法》的草案说明中，起草部门以《宪法》第111条第1款为依据，强调村委会不是一级政权组织，也不是一级行政组织，草案中规定的村委会与基层政府的关系是指导关系。
[57] 参见郑淑娜主编：《中华人民共和国立法法释义》，中国民主法制出版社2015年版，第221页。参见宋汝棼：《全国人大法律委员会对〈中华人民共和国集会游行示威法（草案）〉审议结果的报告》，载《全国人大常委会公报》1989年第5期，第86页。例如，全国人大常委会虽然有权制定法律来规定外交衔级，但并不意味着《驻外外交人员法》的内容就当然符合宪法规定。实践中的问题是：如果法律草案在审议过程中受到合宪性质疑，或者法律的合宪性受到质疑，法律草案说明中涉及宪法的表述能否消解这种质疑，为法律的合宪性提供证明？这一问题将在下一部分集中讨论。因此，要判断法律草案说明中援用宪法的表述对法律草案合宪性的影响，还需要根据法律草案审议的情况进行分类讨论。正如朱学磊博士所言：在法律起草和审议阶段，宪法的作用尚不明确。
[3]无论是2006年颇具争议的《物权法》草案违宪风波还是2018年诸多学者针对《监察法》草案合宪性提出的质疑，都从不同角度证明了依据宪法起草法律的重要性。[3] 参见田纪云：《田纪云文集·民主法制卷》，中国民主法制出版社2016年版，第235页。
起草部门在法律草案说明中援用宪法论证法律草案的合宪性是宪法影响法律起草活动的集中体现。有研究表明，我国的某些法律存在着与宪法文本存在表述趋同化的现象，不利于宪法的实施。
参见翟国强：《宪法判断的原理与方法：基于比较法的视角》，清华大学出版社2019年版，第2页。中央军委各总部起草的法律案在上报中央军委决定前先由中央军委法制局审查修改。
根据《立法法》第53条的规定，全国人大专门委员会、全国人大常委会法工委应当提前参与有关方面的法律起草工作。这些情况包括： 第一，全国人大常委会在行使部分重大事项决定权时，起草部门可能会特别强调这一决定权的宪法依据。但审议过程中有人提出反对意见，草案最终放弃新设立的机构，规定由国务院证券监督管理机构对全国证券市场实行集中统一监督管理。[19]在由行政机关特别是相关职能部门主导法律起草工作的情况下，强调法律起草活动受到宪法拘束，意味着强调行政机关遵守宪法的义务，要求行政机关在起草法律草案时必须根据宪法文本和宪法精神，妥善处理权力和权利、权力与责任的关系，防止部门利益法制化的倾向。
文章来源：《地方立法研究》2022年第1期。从立法程序的角度来看，立法过程包括提出法律案、审议法律案、表决和通过法律案以及公布法律若干环节。
如果法律草案的具体条款有充分的宪法依据，在很大程度上就能够避免在审议过程中受到合宪性质疑。（二）类型二：法律草案说明对法律草案内容的合宪性产生实质影响 法律草案说明中明确指出了法律草案内容形成所依据的宪法条文，对法律草案的合宪性可以产生实质影响，但存在不同情况，需要分类讨论。
[23]虽然宪法文本中并未规定详细的立法程序，但宪法文本可以通过以下方式对起草活动产生直接影响。[52] 铁木尔·达瓦买提：《关于〈中华人民共和国民族区域自治法修正案（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2001年第2期，第134页。
例如，由委员长会议提请全国人大常委会审议的《香港特别行政区维护国家安全法》草案说明中说：委员长会议听取了全国人大常委会法工委关于香港特别行政区维护国家安全法起草工作等情况的汇报，认为草案符合宪法规定和宪法原则，符合‘一国两制方针和香港基本法，符合全国人大《决定》精神。[25] 参见苏东主编：《公民权利义务与国家制度》，中国民主法制出版社2016年版，第144页。[20]这有利于提高立法质量，避免宪法争议，减轻法律草案审议工作的压力。[50]在上述情况中，草案的内容并不是简单地对宪法文本的重复，起草部门在解读宪法文本含义的基础上实现了具体条文合宪性的论证，这意味着宪法文本对草案产生了直接的影响，没有这一论证，法律草案具体内容的正当性就会大大降低，甚至受到质疑。
虽然我国《立法法》第14条、第15条、第26条、第27条规定了多元的立法提案主体，除了相关公权力机关可以提出法律案外，全国人大代表、全国人大常委会组成人员也可以联名向全国人大及其常委会提出法律案，但从1982年至今，由全国人大代表联名提出的法律案没有一件被列入全国人大或常委会会议议程。事实上，全国人大及其常委会并不可能包揽所有法律草案的起草工作。
[66]而在《人民法院组织法》修订草案的说明中，全国人大原内务司法委员会也指出草案的相关规定与宪法相一致。宪法文本如何影响法律起草活动，直接关乎法律草案合宪性基础的形成，而这一问题可以从以下两个角度进行分析：首先，法律起草活动的性质具有浓厚的公权力意涵，应当受到宪法拘束。
从表1可看出，在第一种情况中，经过起草部门的说明，立法机关接受了起草部门在草案说明中的宪法解读，因而法律草案说明对论证法律草案的合宪性发挥了积极作用。[1]通过立法实施宪法的宪法实施路径使得依宪立法的重要性逐渐凸显，[2]从立法过程的视角出发探寻法律合宪性基础的生成机制就成为实践中无法回避的问题。
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